嘉宾:
王锡锌:北京大学法学院副院长、教授
姜明安:北京大学法学院教授、博士生导师,北京大学宪法与行政法研究中心主任
林武:全国人大代表,中共娄底市委书记
内容:
今年1月21日,备受各界广泛关注的《国有土地上房屋征收和补偿条例》(以下简称“新拆迁条例”)正式实施。
新拆迁条例与此前的《城市房屋拆迁管理条例》相比,具有不少新的亮点:公共利益征收与商业开发彻底分开,政府是公益性征收、补偿的主体,不再包括开发商,政府具有公告、听证的义务,征收争执可以提交司法裁决,明确了征收补偿的范围,强调了评估机构的中立性,被征收人具有补偿选择权,违法建筑不予补偿,野蛮拆迁可能被追究刑责。
因应民众的期待,新拆迁条例成为关注焦点。
专题撰文/本报记者颜宇东 李柯夫 张莹
A
两次征求民意还是第一次
潇湘晨报:新拆迁管理条例罕见地两次征求民意,您认为其中的原因是什么?
王锡锌:首先条例的制定涉及不同群体的重大利益,地方政府、开发商、公众和媒体都十分关注,所以需要大家充分表达意见,广泛收集民意。同时这也表明了国务院顺应民众要求,科学、民主、开门制定条例的态度,为民众表达意愿提供途径。这样两次征求民意还是第一次,希望不是最后一次。
姜明安:第一次征求意见稿出来后,部分地方政府反对的声音很大。特别是第一次征求意见稿关于被征收人直接参与危旧房改造决策的规定,即“一个90%”(征收决定必须获得90%以上被征收人的同意)和“两个三分之二”(补偿方案应征得三分之二以上被征收人同意,补偿协议签约率达三分之二以上方可生效)的规定。最终出台的新条例把这个规定取消了。当然,这与原设计的“门槛”过高也有关系。
林武:我觉得至少说明了一点,政府出台的政策要多听听老百姓的意见,把民意征集环节放在决策之前,是决策程序化很重要的体现,也是执政为民的体现。光讲讲不够,这次条例征集民意是落到了实处。
旧城改造如果政府不去管它,那个地方可能永远都是脏乱差,永远都是城市的边缘地带,老百姓也不会满意。当然有历史价值的建筑另当别论。拆迁的时候,矛盾往往会比较尖锐,但我相信老百姓还是愿意提高生活质量、提高幸福感的。
在娄底,不论是大规模的基础建设还是城市建设,强拆应该没有了。道路拆迁中可能有1%-3%的所谓“钉子户”,我们采取的态度是宁愿放一放,先做通老百姓的思想工作。还有一个政策公平公正的问题,不能对这家一个补贴标准,对另一家又是另一个。过去执行政策不一致,厉害的拆迁户多给点,不厉害的少给点,这家高兴了那家不高兴,问题反而更复杂。
B
亮点:补偿范围与标准比过去高多了
潇湘晨报:两次征求意见稿其中的一些措辞变化,您觉得其中体现了哪些拆迁管理理念上的亮点?
王锡锌:很庆幸新旧版条例发生了很多变化。首先是理念上的变化,原来强调的是政府管理,现在强调政府在征地拆迁管理中如何保护民众的利益。
在制度建设上,原来是强制性征收,现在对为了公共利益进行的征收,有了民众表达意愿的空间。
新拆迁条例在对公共利益的界定和征收程序上,体现了民众的参与性。在考虑如何防止暴力拆迁上做了制度创新,取消了“行政强拆”,强调了司法在拆迁工作中的作用,完善了问责机制。
姜明安:新的条例最大的亮点就是补偿范围与标准比过去高多了。过去的房屋拆迁补偿,往往是由地方政府定个价,比如说每平方米5000元,北京一个四合院可能几十万就拆了。现在明确必须按市场价拆,没有几百上千万拿不下来。
此外,征收补偿范围也扩大了。补偿包括了搬家费、安置费等,这些都体现了以人为本的理念,是大的进步。
林武:新拆迁条例针对过去拆迁中出现的一些问题,进行了改进和完善,特别是在城市发展和被拆迁人的财产保护、利益补偿之间,找到了一个平衡点,这对个人及社会都非常重要。
拆迁的社会关注度相当高,政府一定要高度重视,既要促进城市化发展和重点项目的推进,同时老百姓的最基本利益,特别是法律规定的利益,应当给予百分之百、可落实的、可操作的保障。
亮点还体现在拆迁程序上,把行政强拆取消了,今后都要通过法律手段来解决问题。不由地方官员的意志决定,而是通过公开程序进行,这是个了不起的进步。
C
征收中的“公共利益”
不能被滥用
潇湘晨报:国务院最后颁布实施的条例,是否解决了“公共利益”定义模糊的分歧问题?
王锡锌:“公共利益”定义模糊问题很难在订立条例和立法上来解决。在实际操作中,各地在处理涉及“公共利益”征收拆迁上应该警惕谨慎。因此,征收程序上从城市规划、征收拆迁公告上都应该公开,体现民主。征收中的“公共利益”不能被滥用,人大监督和法院审查应该同时发力。我认为,“公共利益”定义模糊的问题,在今后可以通过出现的个案来总结分析,使“公共利益”界定逐步趋向合理和完善。
姜明安:确定区分公共利益与商业利益的标准可以说是很简单的:一是公共性,二是非营利性。另一方面,区分公共利益与商业利益也可以说是非常复杂的:一个社区相对于其成员是“公”,而相对于所在城市则是“私”;建商品楼、修高尔夫球场相对于修地铁等公用事业设施是“私”,而相应企业向政府纳税、帮助政府解决就业、改善城市投资环境又是“公”;修地铁、建水电煤气等公用事业设施是“公”,但却并非完全“非营利”。
因此,区分公共利益与商业利益不存在绝对的标准,一定要结合具体条件确定。在当下,我国城市房屋拆迁大多属于具有一定公共利益性质的商业性拆迁,纯公共利益性质的拆迁和纯商业性拆迁是很少的。
林武:“公共利益”的定义还未完成。之所以留有空间,我相信可以在今后的操作中完善。
D
“以后还会有强拆,
要靠法律来规范”
潇湘晨报:新拆迁条例出台后,暴力拆迁是否能立即得到遏制?
王锡锌:暴力拆迁发生主要是由于征收和补偿没有做好,另外原来拆迁主体不明确,很多拆迁由营利性公司来操作,其为达到目的往往不择手段。新拆迁条例在征收和补偿环节进行了详细规定,尽量做到了公平合理,也明确了政府是房屋征收与补偿的主体,这都从根源上减少了矛盾。今后取决于地方政府是否真正落实条例。
姜明安:新条例因为补偿标准提高了,补偿范围也更合理,暴力拆迁能在一定程度上得到遏制。但现行条例仅限于对城区国有土地上房屋征收行为进行规范,目前大量的征收行为发生在郊区、农村的集体土地上,所以说条例只解决了部分问题。
还有,条例设计的“司法强拆”取代“行政强拆”,是一种进步,但“司法强拆”必须以相应机制的建立和完善为前提。
林武:我相信新条例会对恶性强拆有一定的抑制作用,因为它被赋予了公开性和程序性,肯定比原来更规范、更科学。今天想拆,明天就去拆,这是司法上不允许的。
以后还会有强拆吗?我想还是会有。随着城市化快速推进,土地资源越来越稀缺,而城市化进程只完成了不到50%,博弈越来越明显,被拆迁人对自身利益的保护程度也越来越提升。所以在这个问题上,一定要靠法律来规范。
我觉得不要搞糊弄百姓那一套。在群众的安置工作中,要把那些可预期的、实实在在的好处给他们看,动拆之前先把规划拿出来公开,安置在哪里?多大的面积?该承诺的都承诺好,这是必须的。以前我们做得不好,老百姓问两年之后住哪里?都没有答案。现在改进了,老百姓自然而然会感觉拆迁后会比现在过得更好。