2011年1月21日,国务院公布并施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》,开启了全新的城市房屋“征收时代”。 2001年6月13日国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》与物权保护法规相冲突,在此起彼伏的民意声讨中沦落为“恶法”,被前者替代从此退出历史舞台,宣告房屋强制拆迁时代的终结。在新的城市房屋征收背景下,关于企业承租人权利保护,存在法律制度上的缺失。然而,现实又存在大量的企业承租人,其权利保护应该如何实行?本文将着重围绕该问题展开讨论。
2001年《城市房屋拆迁管理条例》(以下称“条例”)第二十七条、第三十一条、第三十二条有 “房屋承租人”主体表述,但未对其含义进行界定。《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》第十五条、第二十八条使用了“利害关系人”的表述,第二十九条、第三十条出现了“房屋承租人”的字眼,但是与2001年《城市房屋拆迁管理条例》相关规定如出一辙,没有新突破。正式实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中并没有设定“房屋承租人”这一主体。在此情形下,关于“企业承租人”这一概念,法律更是没有明确的界定。本文试将“企业承租人”在此界定为通过协商议定租金标准取得承租房屋使用权的公司、工厂等生产经营性实体。企业承租人在城市房屋征收活动中所呈现的矛盾更加突出,关系更加复杂。企业承租人涉及房屋征收人、被征收人和企业承租人三方主体,关系更加复杂,也更容易产生纠纷。因此,对于企业承租人法律界定很有必要。
城市房屋征收背景下企业承租人所面临的现实困境表现在多个方面。首先,企业承租人对承租房屋被征收,对于被征收房屋补偿丧失协商权。城市房屋征收过程中,征收实施机构往往绕开企业承租人,而直接与被征收人即房屋的所有人协商,把企业承租人排除在协商对象之外。这样的做法,从现行的法律规定来看,并不违法,但不见得合理。因为征收补偿包含有企业承租人的相关利益,协商权的丧失,往往会给征收人与房屋所有人联合损害企业承租人利益留下空间,实践中,类似情形的发生也比比皆是。其次,在法律制度缺失,缺乏明确的补偿标准前提下,征收补偿得不到法律保障。《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施后,由于条例本身并没有对企业承租人所享有权利做出规定,各地方出台相关房屋征收与补偿暂行管理规定及实施细则当中,普遍存在对于房屋承租人补偿标准笼统模糊不清,对承租房屋类别加以限制、不能充分涵盖承租房屋所有法律关系、补偿标准与实际损失存在严重偏差情况。最后,企业承租人面临着权利主张对象不明,无有效的救济手段的困境。很多企业承租人遇到房屋被征收,不清楚该向谁主张权利。向征收人主张,征收人以其不是房屋所有权人加以拒绝,向出租人主张,出租人说合同没有约定,不予补偿。因此,一旦遇到征收,很多“企业承租人”除不断地被通知限期搬离之外,不清楚该向谁主张自己的合法权利。
然而,在房屋被征收情形下,企业承租人损失确实存在,主要体现在有形资产损失与无形资产损失两个方面。在有形资产损失方面,如租金上涨形成租金差额损失。企业用房是通过租赁取得,企业承租用房被征收后,面临着经营场所变更,城市土地价格和房屋租金的不断上扬,由此产生的差价会形成大差额,由此给企业承租人造成租金上涨差额损失。如停产、停业及其它经营性损失。从企业拆迁开始到企业重新选址经营会经历较长时间,而企业在这段时间内势必会停止生产、经营,由此也将会产生较大的损失。如地上附着物的损失。地上附着物包括企业房屋(诸如管理用房、厂房、仓库、职工宿舍等)、机器设备、树木花草、道路、临时建筑等。如搬迁费用。房屋被征收,搬迁费用是不能避免的必须产生的费用。
企业无形资产损失范围广范,导致无形资产损失程度最大的为契约权利类、关系类、综合类无形资产。如企业搬迁将会影响到企业的品牌效用,降低企业已经成熟的辐射网络,使得企业原本健全的供销链和良好的供销网络受到影响,在一定时间内恢复和重建,不仅会使成本大幅度提高,同时还将将面临很大的风险。企业搬迁还可能会遭遇人力资源的流失。因搬迁将会导致一部分企业员工出于各种原因而放弃在该企业就职,而如果是一些优秀的技术型或管理类员工,企业将面临人才的流失,遭受较大的损失。
企业承租人权益如何维护?对企业承租人权利保护的法律缺失,是导致企业承租人在房屋征收过程中权利受损的根本原因。因此,各级立法机关及争议处理司法机构应该明确具体的处理意见及制定具体的规范加以规制。如在在立法中明确企业承租人独立的法律地位,明确企业承租人在房屋征收过程中权利救济途径,明确企业承租人在房屋征收过程中财产损失量化标准。
除此之外,应对企业承租房屋承租合同条款进行加以区分对待。如租赁合同中明确约定,租赁期内房屋被征收,租赁合同解除,租赁双方互不承担违约责任,但未约定征收补偿。此种情况下,不论租赁合同中是否约定对承租人的补偿问题,承租人均应当得到补偿;如租赁合同中明确约定,租赁期内城市房屋征收,租赁合同解除,租赁双方互不承担违约责任,但同时约定,出租人不给予补偿或约定承租人放弃补偿的权利。此种情况下,房屋征收时,对承租人可不予补偿;如租赁合同未明确约定租赁期限内城市房屋被征收租赁合同如何处理。此种情况下,如果出租人主张租赁合同解除,一般都将征收视为不可抗力,从而认定租赁合同解除,出租人不承担违约责任,但是承租人仍应该根据法律规定得到相应的征收补偿;如出租人明知房屋在一定时间内可能被征收,隐瞒情况与承租人签订租赁合同,或者前一承租人在明知上述情况后隐瞒情况将房屋转租或者收取所谓转让费的,而在征收中造成新承租人的重大损失的。此种情况下,应当允许承租人依《合同法》的规定要求解除合同,并由过错方承担承租人的损失。
对企业承租房屋进行征收涉及到征收人、被征收人和企业承租人三方主体,因此,关系更加复杂,矛盾更加突出。而企业承租人作为征收关系中主体之一,其权利不容忽视。如何维护其合法权益需要在制度上加以完善。实现公平与效率的平衡,不仅考验着立法者的智慧,对政府的执政水平也是很大的挑战。在保证城市建设的良性发展的基础上,需要切实维护好房屋征收各方当事人合法权益,只有这样,向“保护合法私有财产”迈出的步伐才走得坚实。
(注:本文是个人研究性文章,不能作为司法审判的依据)