一、当前农村房屋拆迁中存在的主要问题及原因
(一)被拆迁房屋的性质、面积认定困难
一是住宅用房与附属设施界定难。这主要与农村房屋管理不规范有关。农村住宅用房与附属设施的区分,存在着是按房屋的使用性质还是按房屋的结构来划分的问题。房屋拆迁补偿安置是以房屋的性质、用途为依据来确定住宅用房或附属设施。但由于历史上个人建房和建筑市场管理的不规范,以及农民生产、生活的特殊性,农村私人房屋大多以自建为主,很多农民建造的居住用房结构低劣,房屋高度低于2.2米,甚至有的猪舍和灰间等生活附属房屋的结构反而优于居住用房,还有的农用仓房曾被用作居住房屋,这些房屋的性质如何确定直接影响到拆迁工作的进行。
二是住宅与非住宅认定难。有的祖传房屋早期是住宅,后来一直用作经营商业或开办企业,但没有有效的非住宅产权证明;有的农民因生活需要将住宅用房自行改作经营用房,但未办理改变使用用途手续;也有的原来是企业厂房,后卖给农民作为居住用房,但未办理相关手续。在拆迁中,对这几类房屋,到底是按住宅补偿还是按非住宅补偿较难确定。
三是农村宅基地和房屋基础资料管理薄弱,导致被拆迁房屋的性质、面积认定困难。在拆迁中,经常会碰到一些房屋产权界定上的问题:其一,房屋无土地批文、土地使用证和房屋所有权证;其二,土地证或土地批文中记载的房屋性质及面积与房产证中的记载不一致;其三,土地批文、土地证和房产证与事实或法律规定不符,存在涂改、土地批文一处多批等情况。
(二)违章建筑成为农村房屋拆迁中的难点
农村房屋拆迁涉及大量的违章建筑,使得拆迁工作难度增加。具体表现为:第一,违章建筑面广量大。近几年来,在城市规划区内,特别是近郊地区,几乎村村有违章,户户有违章,甚至有的村干部带头搭建违章建筑。第二,违章建筑类型多样,情况复杂。按性质分,违章建筑包括土地违章和规划违章。在城市规划区范围内的近郊,多数属于规划违章,比如在原合法房屋上加层翻建房屋;在山区等城市规划区外,既有规划违章,又有土地违章,比如在基本农田上擅自建造房屋。按建造时间分,一般以新《中华人民共和国土地管理法》的颁布实施为界,大量违章建筑是在1999年1月1日新法施行后建造的,但也有不少是在新法施行前建造的。对这些违章建筑的认定主要困难在于建造时间的准确认定,往往建造时间越早,认定难度越大。按责任分,违章建筑分为四种:一是搭建人不符合宅基地审批条件,建造前虽经村镇二级收费,但最终未获依法批准。二是本村村民居住条件困难,且符合宅基地审批条件,但因用地指标及规划控制等原因未获批准而自行建造房屋。三是因经济利益驱动搭建违章建筑,但政府有关职能部门未及时查处。四是违章建筑因错误发证,或通过其他关系补办土地证及房产证,使其合法化。第三,违章建筑认定困难。有的规划违章,比如在合法宅基地上未经批准重建、翻建房屋,与当时政府职能部门未有效介入管理有关,如果在拆迁中将该类房屋认定为违章建筑,缺乏合理性,如不认定为违章建筑,又与法律规定不符。再比如,按照建造时间来划定违章建筑,会造成村民与村民之间的不平衡性,有违章者和无违章者之间的矛盾。由于违章建筑的定性与当事人的经济利益切身相关,一旦该类房屋被认定为合法,其价值高达每平方米几千元,甚至上万元;而被认定为违章建筑的话,则毫无任何利益可言。因此,大量违章建筑的存在导致拆迁工作的难度倍增。
(三)拆迁程序中存在的各种矛盾突出
一是拆迁审批与征地报批的时间矛盾突出。征收集体所有土地房屋拆迁实施方案只要经县级人民政府依法批准并经公布,房屋拆迁行为就可以启动,但房屋拆迁实施方案报批前必须要先取得征收土地方案批准文件,而征收土地的批准机关是省级人民政府或国务院,报批程序复杂,周期长,因此,对于时间要求紧的拆迁项目,特别是涉及基础设施工程建设的项目,矛盾突显。如果先批后拆,工程建设不能按期完成,因此各地往往采取边拆边批或先拆后批的做法,但这种操作方法一旦引起行政复议或行政诉讼,就会产生败诉的后果。
二是集体土地中夹杂着少量的国有土地涉及的房屋拆迁,其矛盾也较为明显。首先,按照现行的拆迁规定,对涉及征收集体土地房屋拆迁的,只要有依法批准的房屋拆迁实施方案就可以实施拆迁,但对于国有土地上的房屋拆迁,则必须要领取拆迁许可证,这样就会造成同一个地块的同一个建设项目,必须要按不同的程序实施拆迁的结果,而且它们的裁决主体、复议机关和诉讼法院也是不同的,无疑会增加拆迁的工作量。其次,国有土地上的房屋拆迁在实施前还要先履行国有土地收回手续,报经原批准机关批准,这同样会增加拆迁的程序并延长其周期。第三,由于国有土地和集体土地上的房屋拆迁分别适用不同的拆迁法规,其补偿安置标准和拆迁评估程序的规定不一致,会造成同一个拆迁地块补偿结果的不平衡。
三是拆迁的合法性与合理性之间的矛盾突出。从拆迁的合法性角度讲,不仅要对拆迁安置方式、补偿安置方案、过渡方式等进行全面考虑,而且要充分关注整个拆迁程序是否合法。但从合理性角度讲,则要从该拆迁项目的整体性、邻近拆迁项目、以前拆迁情况、今后拆迁政策,以及被拆迁农民的个体情况等其他方面考虑。比如,某拆迁户因家庭居住条件困难搭建了适量的违章建筑,村里又收过费,那么在拆迁中如何把握合法与合理两者之间的关系?
(四)拆迁工作的高要求,与拆迁单位整体力量不足、依法行政意识相对淡薄呈一定反差
一是各级政府和拆迁工作的复杂性对依法行政均提出了更高的要求。一方面,各级政府依法行政意识逐年提高,行政诉讼、行政复议情况被列入行政执法责任制考核范围,其中对败诉率高的单位还要追究相关责任,这对拆迁工作提出了更严格的要求。另一方面,拆迁工作的难度和复杂性逐年增加,也对依法行政提出了更高的要求。近几年来,特别是高房价地段的房屋拆迁中,一些熟悉拆迁规定的农民在经济利益的驱动下往往会钻政策的空子,比如夫妻假离婚,房子归妻子,丈夫成为无房户;父母与子女假分家,房子归其中一个儿子,父母与其他子女成为住房困难户,久而久之,就会造成社会问题,严重影响拆迁工作的开展。此外,行政复议和行政诉讼案件中大量律师的介入,也对拆迁工作提出了更高的要求。
二是拆迁力量不足,拆迁工作人员素质相对较低,造成拆迁工作开展不力。近几年我市各地拆迁量普遍较大,但受到人事编制的限制,拆迁力量明显不足。因此,各地往往会聘用一些临时人员来做拆迁工作,这些人员文化程度相对偏低,法律法规和政策的掌握不够透彻,拆迁程序的把握不够有力,给拆迁工作的开展带来了一定的不利后果。比如,有的拆迁工作人员,工作不够仔细,对拆迁行为不作记录或记录过粗;有的对特殊疑难问题的处理随便表态;有的对“钉子户”拆迁不够深入细致,给拆迁及以后的裁决、复议和诉讼带来合法性或合理性的问题,甚至影响到已搬迁的大多数拆迁户,造成前功尽弃的后果。
农村房屋拆迁中存在着诸多问题和矛盾,究其原因,主要有以下三个方面:
一是拆迁法律规定不够完善。征收集体所有土地房屋拆迁是公法行为,是属于对公民重大财产权的征收,涉及对民事基本权利及财产权利的调整。从法理上说,拆迁房屋应由法律作出规定,并设定严格的条件。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,并给予补偿。”这一规定为农村房屋拆迁提供了宪法依据。但迄今为止,我国没有一部统一规范征收集体所有土地房屋拆迁行为的法律,我国现行的征收拆迁法律制度主要体现在《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》;也没有一部法律对宪法中提出的“公共利益”作出界定,因此,政府可以自主确定用地的性质,现行的操作亦是如此,不管何种投资主体搞建设,都是以公共利益为由进行征地拆迁。这种上位法对下位法和地方政府行为缺乏必要的约束,致使一些地方政府借公益之名搞商业开发来规避法律,侵犯了农民的合法财产。
我市早在1996年就出台了《宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》,这是当时全国第一部规范集体土地房屋拆迁及其补偿安置方面的地方性法规。现行我市农村房屋拆迁补偿安置方面的依据主要是2006年出台的《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》及《实施细则》,应该说这两个规定的内容更加完善,进一步增加了拆迁的透明度,规范了我市集体土地房屋拆迁行为,比如,其中规定了不少于人均30平方米拆迁补偿安置低限标准,但现行的拆迁规定仍存在一定的缺陷:一是货币安置补偿政策在具体实施中操作性不强。比如《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第31条规定商品住宅平均价格的确定方式很难操作。二是未区别对待的公共利益为目的的拆迁和商业目的的拆迁,导致经济利益矛盾出现。三是安置补偿范围较为狭窄,现有的安置补偿范围仅包括房屋所有权、附属物所有权和收益权。
二是农村集体土地产权不清。这是农村房屋拆迁中产生各种问题的深层次原因。《中华人民共和国宪法》第10条第2款规定:“农村和城市郊区的土地,除有法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”但实质上农民集体所有是一种所有权主体缺位的所有制。农村集体土地所有权的代表究竟是谁,集体所有到底又归谁所有?虽然《中华人民共和国土地管理法》第10条进一步明确了乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体是农村土地集体所有权的代表。但该规定实际上不易操作。比如,乡镇农村集体经济组织事实上不存在,现行的法律规定和现实中又找不到一个代表乡镇农民集体的组织或机构来作为农村土地所有权的代表,这就意味着法律规定的乡镇农民集体所有,实际上是无人所有。由于存在着这种缺陷,使得乡镇政府对土地的管理职能与所有权合二为一,集体土地事实上也就成了国有土地。
三是政府缺乏有力的管理机制。首先,政府及其职能部门对违法搭建重视不够,存在畏难情绪,未将其遏制在苗头,造成大量违章建筑的出现。其次,政府对农民利益的关心不够,过多考虑地方经济发展,忽视农民的建房问题,造成住房困难户日益增多,历史问题累积。第三,国土部门组建晚,业务量大,基础工作繁重,人员力量不足,致使基础性管理工作不扎实。第四,政府职能部门对基础资料缺乏有力的管理,致使部分农村未及时登记发证,或已登记的土地证、房产证未发放,或存在错发、乱发土地证、房产证的现象。第五,对拆迁安置房建造的重要性认识不够,忽视安置房选址、总平面布置、面积套形和质量方面的标准要求,造成拆迁后较长时间内不能顺利安置的后果。
二、对策建议
由于农村房屋拆迁中存在着诸多的问题和矛盾,如何规范农村房屋拆迁行为,有效地保护农民的合法财产权,不仅是一个法学理论问题,而且是实际工作中迫切需要解决的社会问题。为此,提出如下对策建议:
(一)确立科学的发展观,维护被拆迁农民的合法权益
在农村房屋拆迁工作中,各级政府要确立全面、协调、可持续发展的科学发展观,坚持以人为本,以人民利益为根本出发点,牢固树立群众观念,做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋,切实维护被拆迁农民的合法权益,充分考虑被拆迁农民的可承受能力,及时化解农村房屋拆迁中的各种矛盾,确保农村的社会稳定。
(二)完善拆迁法律体系,规范拆迁行为
为防止农村房屋拆迁工作中出现的政出多门、政策之间矛盾、补偿标准混乱等现象,规范农村房屋拆迁行为,首先,国家应当尽快制定统一的拆迁法律,我市也应进一步完善现行的拆迁法规规章。其次,应当制订相应的评估办法、裁决规程等配套性规定以及合法房屋与非法房屋认定、房屋性质用途确定的程序和办法。第三,应当结合城市化进程不断加快、土地集约利用的趋势,修改完善《宁波市农村宅基地管理办法》。第四,应当建立解决住房困难户和农民建房问题的长远机制,抑制违章建筑蔓延的势头,从而确保房屋拆迁工作的顺利实施。
(三)加强政府管理和协调,确保政府职能到位
做好农村房屋拆迁工作,在完善拆迁法律体系的同时,必须加强政府管理和协调,以确保和谐拆迁。房屋拆迁涉及面广,综合性强,很多问题涉及多个部门,因此,政府必须加强对拆迁工作的管理。一是房屋拆迁工作要一级抓一级。拆迁工作业务性、政策性强,大量工作的推动还是要靠行政动力。二是近年来由于农村房屋拆迁工作中存在各地为政,同一等级、同一区域补偿安置标准不一致等现象,我市政府应当加强对拆迁工作的统一管理和指导。三是对于违章建筑普遍蔓延的态势,各级政府应当引起高度重视,严厉整治,有效制止。四是各级政府必须加强和完善基础工作的管理,解决好当前存在的农村房屋土地登记基础资料管理薄弱等问题。
(四)完善拆迁程序,加强有力监督
建立农村房屋拆迁的协商机制和司法裁决机制,把房屋拆迁过程纳入规范化、法制化的轨道。一是要坚持听证、公告等制度,提高拆迁补偿安置工作的透明度,使被拆迁农民有知情权、参与权和监督权。二是要加强拆迁补偿资金的监管,严格拆迁补偿安置资金的结转、收支管理程序。三是要建立公平、公正、公开的资源性资产配置的新机制,拓宽被拆迁农民的安置途径。四是要建立配套的、完善的司法救济途径,防止和纠正拆迁中发生的不公正现象,保障和维护被拆迁农民利益。
(五)加强村级集体组织力量的配备,提高拆迁人员的综合素质
事实上,农村房屋拆迁工作中大量的问题单靠拆迁主管部门是远远不够的,很多问题需要乡镇、街道和村两级基层干部去解决,乡镇、街道,特别是村级的基层干部在拆迁中发挥了很重要的联系纽带和桥梁作用。其一,村干部最熟悉农民的建房和心理情况;其二,村集体经济利益与农民息息相关;其三,村干部与农民的距离也最近。多年来的农村房屋拆迁工作证明,凡拆迁工作做得好,违章建筑得到有效遏制的,一般都是村干部配备有力,工作到位;相反,拆迁工作做得不好,出现较多上访等不稳定情况的,村干部配备力量往往比较薄弱。因此,加强村集体组织的力量,是农村房屋拆迁工作顺利开展的有效措施。此外,针对目前拆迁人员素质相对较低的现状,应当多为拆迁人员提供各种拆迁政策和实务培训,提高他们的综合素质和业务能力,建立一支政治强、业务精、作风正、服务好的拆迁队伍。
(六)正确处理好三个关系
一是正确处理好合法性与合理性的关系。合法性与合理性的有机结合,在房屋拆迁中应用最广。拆迁首先应把握合法性,其次才是合理性,没有两者有效的结合,拆迁无法顺利实施。比如,针对违章数量较多、部分建造年份早、村里又收过费的拆迁户,必须要运用合法与合理相结合的方法,先对违章建筑按建造时间予以定性,对建造年份早,村里又收过费的,按适当标准给予补偿。如果不顾实际搞“一刀切”,不但难以实施拆迁,而且一旦引起复议和诉讼,还存在败诉的风险。
二是正确处理好按时拆迁与节省资金的关系。拆迁项目一旦确定,第一任务是按时完成拆迁,第二任务才是节省拆迁资金,节省拆迁资金不是单纯节省拆迁户费用,而且要在整个拆迁管理上做好文章。很多拆迁项目是效益性拆迁,拆迁任务提早一天完成,工程就能提前一天竣工。一般而言,工程建设资金大于拆迁资金,因此,一味地在节省拆迁资金上做文章,容易造成不能按时拆迁,结果适得其反。
三是正确处理好加快发展与依法拆迁的关系。加快发展与依法拆迁之间是辩证的关系,发展需要拆迁,拆迁必须依法,依法拆迁看似与快速发展存在矛盾,但其最终目的还是一致的。比如,有的拆迁工作在安置条件还不具备、拆迁方案还欠细致的情况下实施,拆迁户迟迟不签协议,上访频频不断,拆迁裁决无法作出,致使拆迁工作难以顺利进行;有的在征收土地方案或房屋拆迁实施方案还未获得批准时就实施拆迁,一旦被诉后,拆迁项目被迫停止,结果反而达不到加快发展的目的。因此,我们在实施拆迁前必须依法履行相关手续,只有这样,才能确保拆迁顺利进行,真正实现快速发展、科学发展。
(研究性文章,仅供参考)